來源時間為：2024-05-31
世界無煙日_調研手記：以山東、上海為例，我國控煙立法之路走到（dào）哪了？來源：央視網_2024年05月31日14:49:08央（yāng）視網_2024年05月31日14:49:08原標題：正在（zài）加載
央視（shì）網消息：根據世界（jiè）衛（wèi）生組織統計（jì），煙（yān）草危害使全球800多萬人失去生（shēng）命，其中約有130萬人為（wéi）接觸二手煙的（de）非（fēi）吸煙者。吸（xī）煙不僅會造成肺部疾病（bìng），還與其他20多種不（bú）同亞型的癌症有關，包括食管癌、胃癌、直腸癌、直結腸癌、肝（gān）癌等。許多研究表明，吸煙與心腦血管等方麵的疾病也存在強關聯。
中國（guó）是世界衛生組織創始成員國之一。2003年5月21日，世界衛生大會批準世界（jiè）衛生組織《煙草控製框架公（gōng）約》，同年11月（yuè）10日，中國正式簽署該公約。2005年8月28日，全國人民代表大會常務委員會決定批準世界衛生組（zǔ）織（zhī）《煙草控製框架公約》（以下簡（jiǎn）稱《公約》）。
根據《公約》指導（dǎo）原則第1條，各締約方宜使人人了解煙草（cǎo）消費和（hé）接觸煙草煙霧造成的健康後果、成癮性和致命威脅，並宜在適當的政府級別考慮有效的立法、實（shí）施、行政或其他措施，以保護所有人免於接觸煙草煙（yān）霧。公（gōng）約第Ⅲ部分減少（shǎo）煙草需求的措施中明（míng）確表示，以防止在室內（nèi）工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時（shí），包括其他公共場所接觸（chù）煙草煙霧。
2016年，中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規（guī）劃綱要》提出，到2030年，15歲以上人（rén）群吸（xī）煙率降低到（dào）20%。2019年，國（guó）家衛（wèi）生健（jiàn）康委發布的《健康中國（guó）行（háng）動（2019—2030年）》在控煙行動目標中也提出，到2030年，全麵無（wú）煙法規保護的人口比例達（dá）到80%及以上。2023年，我國有44個城市新出台（tái）或修訂了市級控煙相關法規。
由中國政法大學衛生法研究中心出品的中國各省市無煙（yān）立法（fǎ）進程的實時可（kě）視化地圖顯示，當前全麵無煙立法保護（hù）人口數為2.24億，占總人口的15.9%。如果接受我國3億人選擇吸煙的比重，還有6.56億的非吸煙人員（yuán）未能獲得不接觸煙草煙霧的法律保護。《公約》在我國通過19年以來，控煙立法的可行性有多大（dà）？近日，記（jì）者跟隨北京大學社會（huì）化媒體研究中心（xīn）走進山（shān）東和上海，實（shí）地（dì）調研探討當前控煙立法的（de）工作實踐。
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記者在山東調研時了解到，截至（zhì）目前，按照山東省政府2021年立法計劃（huá），省控（kòng）煙條例已經納入（rù）了三類立法計劃（抓緊調查研究和起草的地方性法規），經有關（guān）方（fāng）麵研究，擬將控（kòng）煙有關條款納（nà）入《山東省愛國衛生條例（lì）》修訂（dìng）實現，以期達到健康中國行動（dòng）的有關（guān）要求。《山東省愛（ài）國衛（wèi）生條例》修訂均納入2022年和2023年山東省人大三類（lèi）立法計劃。
在（zài）市級層麵，自2013年青島市製定出台了《青島市控製吸煙（yān）條例》後，濰坊（fāng）市和（hé）威海市也分別於2023年初出（chū）台了（le）控製（zhì）吸煙管（guǎn）理辦（bàn）法。《濟南市公共場所控製吸煙條例（草案）》正（zhèng）在進行立法程序，已於2022年經（jīng）濟南市人大第一輪審議，第二輪審議還（hái）未開始。
山東省市級（jí）立（lì）法（fǎ）計劃項目包含公共場所禁止吸煙的（de）規定（修（xiū）改）
目前（qián），山東省（shěng）的淄博、德州（zhōu）、濱州已把控煙（yān）納入了市級人大二類立法計劃，日照將（jiāng）其納入了市級人大（dà）三類立（lì）法計劃。對於（yú）地方何時能夠把立法計劃變為（wéi）立法（fǎ）通過，克服控煙立法進程中可能存在的阻礙，德州市疾控中心健康（kāng）教育所所長李敏在控煙工作座談會上表示，參考青島（dǎo）和（hé）上海以往的經驗，如果有機會承辦大型賽事或（huò）活動，那麽控煙工作或成為主辦場地備選的重要前提之一。當前，德州市還在每年（nián）兩會期間，通過倡（chàng）議代表委員提出建議提案支持（chí）市級控煙（yān）立法工作（zuò），來加大控煙立法的可能性。此外（wài），愛國衛生條例中關（guān）於控煙工作的進一步修訂，也是德州市正在努力的（de）方向之一。
當（dāng）前省（shěng）級（jí）層麵，山東一直以來都在積極地和司法廳、人大立法委員會溝通立（lì）法計劃，控煙指標也正在納入衛生城市的考核。如何能夠順利地在省級層麵推動控煙立法？山東省疾控中（zhōng）心健康教育所（suǒ）所長王連森對此表示，一方麵是（shì）控煙履（lǚ）約是否（fǒu）能夠在更高層麵（miàn）出台具體的要求，另一方麵要考慮在創衛、創文明城等工作目標中，控（kòng）煙工作是否能占有更大的參評權（quán）重。廣大群（qún）眾對於無煙環境和健康訴求的切實反饋（kuì），也會成為控煙立法（fǎ）工作無形的推力。
山東省疾病預防控（kòng）製中（zhōng）心的主任醫師侯家祥（xiáng）還強調，控煙（yān）工作其實不僅僅是衛（wèi）生健康問題。研究表明，煙草也會對環境、海洋、土地（dì）等產生影響，需要相關負責的部門聯動（dòng）去（qù）關注土地健康、海洋環境等生態問題（tí）。
雖然當前德（dé）州市的（de）控煙（yān）立法還在推進（jìn）階段，但是李敏相信，圍繞控煙相關的前期工作對（duì）於（yú）長（zhǎng）遠的（de）立法（fǎ）規劃（huá）是十分必要的，堅持對控煙相關數據（jù）做監測可以提供基（jī）底數據就是重要的一環。如果未（wèi）來能夠順（shùn）利立法，那麽在立法後進行對比反饋，將有多項（xiàng）評估（gū）指標說明這項立法工作的重（chóng）要意義，包括對控煙工作的民意調（diào）查（chá）、當前吸煙率的調查以及公共場所控煙現狀調查（chá）等。倘若沒有前期工作去積累基礎數據，就難以評估法規對（duì）於本市（shì）人民健康還有環境發展起到的作用。
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秉持（chí）著這一初心，在持續推動立法工作之外，整個山東還通過控煙科普、戒煙服務（wù）、試點創新等舉措，廣泛動員全省各級各單位和廣大市民積極（jí）落（luò）實控煙履約，減（jiǎn）少二手煙的危害，讓（ràng）更多的（de）人擁有（yǒu）健康和清潔的環境。截至目前，山東省15歲及以上人口吸煙率已經（jīng）從2020年的22.65%降到2023年（nián）的21.39%。可見，隻要堅定不移地繼續推進控煙履約工作，未來幾年將有望看到吸煙率持續下降至健康中國設定的目標。
當前，山東保持了（le）全省無煙（yān）黨政機關、無煙學校、無煙醫療衛生機構（gòu）三（sān）個100%全覆蓋（gài）建設成果。2022年，山東省印發了《關於進一步加強全省（shěng）戒煙門診規範化（huà）建設的通知》，要求（qiú）規範落實（shí）5項（xiàng）製度（簡（jiǎn）短幹預戒煙製度、隨診問詢製度、轉診製度、門診登記製度和定期隨訪製度），並要（yào）求規（guī）範發放戒煙健康（kāng）教育處方。目前山東全省已設置戒煙（yān）門診694家。
媒體座談會上（shàng）交流山東省級控煙立法進展及（jí）實踐
山東省疾病預防控製中心主任（rèn）馬吉祥表示（shì），當前山東省的控煙工作（zuò）並非“一勞永（yǒng）逸”，在已經（jīng）出台政策的基礎上，還需要通過關（guān）鍵的技術策略建立起配套機製，包括一些更加客（kè）觀的評價（jià）指標和工（gōng）具。比如通過煙霧報警器的使用來捕捉具有“瞬間性”的吸煙行為，設置新（xīn）的（de）體檢（jiǎn）指標“可替寧”來篩查無煙單位的吸煙者，從而真正地為不吸煙人群創造一個零煙霧（wù）的環境。而與此同時，他也（yě）強調，在室外吸（xī）煙場所的設置上也要充分地尊重（chóng）吸（xī）煙者，予以吸煙者規（guī）範的吸煙空間，實現雙向尊重。
馬吉祥認為，戒煙門診設立後的下（xià）個目標是要實現控煙領域的醫防融合。不再隻是設立一個（gè）專門的門診，而是要把這種生活方（fāng）式的幹預落實到每個臨床醫（yī）生的工作中（zhōng）。在控煙工作上，作為（wéi）臨床醫生，不（bú）能（néng）隻（zhī）開（kāi）藥物處方，還要開健康處方。健康處方的第一個就是戒煙，臨床醫生要真正做到詢問病人是否吸煙，並且要（yào）通過（guò）在病曆上（shàng）寫處方的方（fāng）式告訴（sù）TA要戒煙，這樣病（bìng）人（rén）往往就會重視起來。
而這同時也和醫共體“防治管”的內涵相契合，如果真正做到危險因（yīn）素被幹預，那麽未（wèi）來的（de）治療費用就會下降（jiàng），重（chóng）大疾病的出現也可能（néng）往後（hòu）推遲（chí），從（cóng）而實現醫保資金的更高效利用。根據主任醫師侯家祥的研究觀察，他接觸到的經曆過（guò）戒煙的人群呈現出非常複雜的戒斷情況和結（jié）果（guǒ）。因此，控煙（yān）幹預作為心理層麵的行為幹預工作，還需要對健康行為學做更深一步的研究，才能（néng）更好地（dì）指導醫師做好戒（jiè）煙者的行為幹預。
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據新華社（shè）記者，在近日舉辦的中國控製吸煙（yān）協會醫療機構控煙及（jí）健（jiàn）康促進專業委員會成立大會暨“控煙與健康”學術研討會上（shàng），國家衛生健康委規劃發展與信息化司副司長吳翔天表示，要持續推動無煙（yān）環境建設，將控煙（yān）宣（xuān）教作為治療患者工作的重要內容之一，幫（bāng）助患者實現健康生活（huó）方式。同（tóng）時，加大（dà）對煙草依賴疾病的流行（háng）病（bìng）學和臨床診療方麵的科研力度，進一步推動控煙工作。
近年來，一些（xiē）地方積極（jí）推動控煙立法工作，比如《上海市公共場所控製吸煙條例》實施以來，成人吸煙率下降至（zhì）19.4%；《北京市控製吸（xī）煙（yān）條例》規定（dìng）公（gōng）共場所、工（gōng）作場所室內環境（jìng）、室外排（pái）隊等場合禁（jìn）止吸煙；《深圳經濟特區控製吸（xī）煙（yān）條例》規（guī）定在室內工作場所（suǒ）、室內公共場所（suǒ）、公共交通工具內以（yǐ）及學校、公園、醫療衛生機（jī）構等室外場所禁止吸煙……
上海是中國較早開展控煙工作的城市之（zhī）一。2009年12月10日市（shì）人大常委會通過《上海市公共場所控製吸煙條例》（以下簡稱《條例》），並於2010年3月1日（rì）生效實施。《條例》是世（shì）界衛生組織《煙草控製框架公（gōng）約》在我國生效後，大陸地區首（shǒu）部（bù）省級人大頒布的控煙地方法規。2010年5月1日至（zhì）10月（yuè）31日，第41屆（jiè）世界博覽會在上海舉行。世界衛生組織向中國政府提出，辦（bàn）成第一屆“無煙（yān）世博”。上海在控煙立（lì）法和首創“無煙世博”的同時，開啟了（le）“無煙上海”1.0時代。
2016年11月11日，上（shàng）海市人大表決通過了《關於修（xiū）改〈上海市公共場所控（kòng）製吸煙條例〉的決定》，於2017年3月1日起施行（háng），並規定室內公共場所、室內工作場所、公共交通（tōng）工具（jù）內（nèi）禁止（zhǐ）吸煙，實現室內全麵禁煙，“無煙上（shàng）海”進入（rù）2.0時代。上海市人大常委會於2022年10月28日通（tōng）過《條例》修正（zhèng）案，並於2022年10月28日起（qǐ）施（shī）行。上海成為國家層麵將電子煙納入監管後，首個修訂控煙法規將電（diàn）子煙納入公共場（chǎng）所禁煙範（fàn）圍的城（chéng）市，此時“無煙上海”邁入3.0時代。
李敏曾在座談會上表示，在德州市控煙（yān）立法（fǎ）的討論中，一（yī）個很關鍵的問（wèn）題就是：如果立法，誰來對違規吸煙的（de）行（háng）為進行執（zhí）法？記者來到已經施行控煙法規的上海市嚐試尋找（zhǎo）可（kě）行的辦法。一般來（lái）說，吸煙是具有瞬間性的行為，且使用電子（zǐ）煙（yān）不會產生煙蒂，一旦出現違規吸煙的行（háng）為，會帶來一定的勸阻或執法難度。不過（guò），上海市健康促進中（zhōng）心（xīn）的工作人（rén）員表示，目前當地違規吸煙的線索主要是（shì）通過市民舉報接收到的，因此無煙環境的“共（gòng）治共享”從一定程度上為專門的執法團隊削弱了這些壁壘。
社會共治強（qiáng）調政府以（yǐ）及多元主體（包含群團組織、個體誌願者、公民、媒體）等共同參與。在上（shàng）海（hǎi）控煙工作形成的“六個一”模式中（zhōng），除了（le）把控煙工（gōng）作寫入多個重要製度之外，控煙的（de）社會共治還重點體現在上（shàng）海市多部門協（xié）同與社（shè）會共治機製、12345控煙投訴熱線以及控（kòng）煙熱力地（dì）圖（tú）的（de）搭建中。
根據控煙（yān）條例的要求（qiú），上（shàng）海市健康促進委員會協調控煙的監管部（bù）門、行（háng）業（yè）主管部門（mén）以及各個協（xié）會誌（zhì）願者團體等聯合行動，形成對控煙的社會共治，並逐漸形成了兩個配套製度。一個是季度監管執法（fǎ）聯絡員製度，聯絡（luò）員包括市級的橫向監管執法（fǎ）部門和（hé）行（háng）業管（guǎn）理部門，也包括區（qū）級相關單（dān）位。另一個是（shì）季度攻堅專項執（zhí）法周行動，每個季度會有1—2周的（de）時間，根據那段時間新出現的問題，有所側重、有針對性地進行一些場所的聯合執法（fǎ）。
上海在2015年將控煙投（tóu）訴納入了市民熱線12345的接聽範圍，2017年把市民熱線納入全民控煙監督計劃。基（jī）於為誌願者提供一線環境（jìng）巡查（chá）的（de）線索，以及改變熱線（xiàn）投訴的局限性考慮，上海接下來開發了（le）控煙熱（rè）力地（dì）圖來督（dū）促
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