來（lái）源（yuán）時間為：2022-09-22
關於印發最高人民檢察院第四十一批指導性案（àn）例的通知
各省、自治區、直轄（xiá）市人民檢察院，解放軍軍事檢察院（yuàn），新疆（jiāng）生產建設兵團人（rén）民檢察院：
經2022年4月21日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第九十七次會議決定，現將最高人民檢察院督促整治萬（wàn）峰湖流域生態環境受損公益訴訟案（檢例第166號）作為第（dì）四十一批指導性案例（生態環境公益訴訟主（zhǔ）題）發布，供參照適用。
最高人民檢察院
2022年9月20日（rì）
最高人民檢察院督促（cù）整治萬峰湖流域（yù）生態環境受損公益訴訟案
（檢例第166號）
【關鍵詞（cí）】
流域（yù）生（shēng）態（tài）環境治理（lǐ） 跨區劃公益（yì）損害 以事（shì）立案 一體化辦案 檢察聽證 訴源（yuán）治理
【要旨】
對於公益損害（hài）嚴重，且違法主體較多、行政機關層級（jí）複雜，難以確定具體監督對象（xiàng）的，檢察機關可以基於公益損害事實（shí）立（lì）案（àn）。
對於跨兩個以上省或者市、縣級行政區劃的生態環境公益損害，共同的上級人民檢察院可以直接立案（àn）。
上級人民檢察院（yuàn）可以采用檢察一體化（huà）辦案模式，依法統一調用轄區的檢察（chá）人員組成辦案組，可（kě）同時在下級檢察機關設立辦案分組，統一工作方案，明確辦案目標任務，統一研判案件線索，以交辦或指定管（guǎn）轄等方式統一（yī）分配辦案任（rèn）務。上（shàng）級人民檢察院可以督辦或者提辦重點案件，下級人民檢察院可（kě）以將辦案中的重要問題逐級請示上（shàng）級人民檢察院決定，包（bāo）括需要上級人民檢察院直接協調解決的相關問題。
檢察機（jī）關辦理公益（yì）訴訟案件，對於擬采取的公益損害（hài）救濟方案或者（zhě）已經取得的階段性治理成效，包括涉及不同區域之間（jiān）利益關係調整的，或者涉及案件當事人以外的利益主體，特別是涉及不特（tè）定（dìng）多數的利益群體和社（shè）會民眾，可以通過公開聽證等方式進行客觀（guān）評估（gū），或者征詢（xún）對相關問題的治理對策和意見。
對於因跨行政區劃（huá）導致製度供給不足（zú）等（děng）根源性問題，檢察機關可以通過建立健全跨區劃（huá）協同履（lǚ）職機（jī）製，在保護受損公益的同時，推動（dòng）有關行政機關和相關地方政（zhèng）府統一監（jiān）管執法，協同強（qiáng）化經濟社會管理，促（cù）進（jìn）訴源治理。
【基本案情】
萬峰湖地處廣西、貴州（zhōu）、雲南三省（區）接合部，屬於珠江源頭南盤江水係，水麵（miàn）達816平方公（gōng）裏，是“珠三角”經濟區的重要水源，其水質事關沿岸50多萬人（rén）民群（qún）眾的生產生活和（hé）珠江流域的（de）高（gāo）質量（liàng）發展。多年來，湖（hú）區汙染防治工作滯後，網（wǎng）箱養殖無序發展，水質（zhì）不斷惡化，水（shuǐ）體富營養化嚴重，部分水域呈劣V類水質，遠超《地表水環境質量（liàng）標準》（Gb3838-2002）相關項目標準限值。
2016年，第（dì）一輪中（zhōng）央生態環保督察（chá）第一批第（dì）六督察組在廣西督察時發現：“2015年全區11個重點湖庫中（zhōng）有5個水質下降明顯”，其中包括萬峰（fēng）湖的廣西水域。2017年，第一輪中央生態環保（bǎo）督察第一批第七督察組在貴州督察時發現（xiàn）：“珠江流域萬峰湖（hú）庫區網箱麵積（jī）7072畝，超過規劃養殖麵積2.48倍（bèi）”。貴州省黔西南州、廣西壯族自治（zhì）區百色市政府就督察發（fā）現（xiàn）的問（wèn）題分別組（zǔ）織了整改，但相關問題並未從根本上解決。此外，萬峰湖流域還存（cún）在幹支流工業廢水直排、生活垃圾汙染（rǎn）等問題，也直（zhí）接影響著萬峰湖（hú）水（shuǐ）質，公共利益受到損害。
（一）非法網箱養（yǎng）殖汙染。廣西壯族自治區隆林縣、西林縣轄區內水域違法網箱養殖（zhí）麵積達（dá）53.6萬平方米，日均投放飼料達（dá）上百噸，導致網箱養魚庫灣及其附近水域水質總氮超標，投餌後部分水域水質為劣V類（lèi）水。雲南省師宗縣（xiàn）轄區內也有非法網箱養殖情況，對（duì）萬峰（fēng）湖庫區的（de）生態環境造成不利影響。
（二）水（shuǐ）麵浮房、釣台等汙染（rǎn）。隆林縣、西林縣轄區分別（bié）有水麵浮房397個、289個，浮房大多設置（zhì）廚房（fáng）、衛生間（jiān）、休息室等；雲南省羅平縣轄（xiá）區（qū）有釣台（tái）等水上（shàng）浮動設施154個、總麵積約為1.9萬（wàn）平（píng）方米，浮房、釣台使（shǐ）用過程（chéng）中產（chǎn）生的生活垃圾、汙水直排入湖。雲南（nán）省（shěng）曲靖（jìng）市多依河沿岸（àn）周邊有多個魚塘，養魚產生的廢水直排多依河後注入萬峰湖。
（三）船（chuán）舶汙染。西林縣轄區內（nèi），有（yǒu）按（àn）照浮房模（mó）式進行改裝的（de）船舶約50艘，配備住宿床位4到12張（zhāng）不等，均無汙水集中收集裝置或過濾、淨化設施，經營過程中產生（shēng）的廚餘油汙、廚（chú）餘垃圾以及生活汙水，均直接排入湖中或傾倒岸邊。羅（luó）平縣A航運有限公司（簡稱A公司）有7艘船舶檢驗不合格（gé）、22艘船舶廢機油收集（jí）後未按規定進行處（chù）置造成汙染。
（四）沿岸垃圾汙染。水域及沿岸有多條垃圾（jī）帶（dài），主要包括塑料瓶、塑料袋（dài）、泡沫、廢棄油桶、浮房拆解殘（cán）餘物等，隨水（shuǐ）體流動漂（piāo）浮到湖麵並滯留。貴州省興義（yì）市轄區某地長期堆放大量垃圾，未配套建設防滲（shèn）漏等設施，導致匯入萬峰湖的（de）河流受到汙染。
（五（wǔ））生活和（hé）養殖汙水直排。興義市（shì）轄區兩處（chù）居民安置區總占地麵積637.76畝，安置戶總（zǒng）數為1509戶，安（ān）置（zhì）區房屋多為自建，導致雨汙混（hún）流，汙（wū）水最（zuì）終匯入萬（wàn）峰湖。
（六（liù））企（qǐ）業（yè）偷排、亂排廢水。貴州省普安縣轄區兩處小煤窯廢（fèi）棄礦井每天產生約90餘噸的酸性廢水，沿坡梗、溝渠、河道匯入萬峰湖。普安縣b能源有限（xiàn）公司C洗（xǐ）煤廠（簡稱b公司C洗煤廠）在建設（shè）生產過程中未（wèi）嚴格按（àn）照“三同時”製度（建設項（xiàng）目需要配置（zhì）的環境保護（hù）設施必（bì）須與主體工程同時設（shè）計、同時施工、同時（shí）投產使（shǐ）用）、未落實“三防”（防揚散、防流失、防滲漏）措施，導致大量煤矸石、煤泥及煤渣中的有害物質經雨水衝刷後滲漏造成土壤汙染，匯入萬峰湖汙染水體。
（七）破壞水文地質環境。隆林縣轄區D漁港有限公司（簡稱D公司）在（zài）780水位線下施工，改變水文情況，造成岸坡泥土鬆動，可能存在引發水土（tǔ）流失、泥（ní）石流（liú）等自然災害的風險。
【檢察機（jī）關履職過程】
（一）依法（fǎ）立案
2019年11月，貴州省（shěng）人民檢察院向最高人民檢察院（以下簡稱最（zuì）高檢）反映了萬峰湖流域生態環境汙染公益訴訟案件線索。
最高（gāo）檢初步調查查明，萬峰湖流域汙染問題由來（lái）已久，經中央生態環（huán）境保護督察，近年來，貴州省黔西南州部署開展了“清源、清網、清岸、清違（wéi）”專（zhuān）項（xiàng）活動（dòng），雲南省、廣西（xī）自治區（qū）所轄湖（hú）區也陸續開展了治理（lǐ）行（háng）動，但由於三省（區）水域分割管理、治理標準、步調不一等原因，流域汙染問題未（wèi）能（néng）根治，此（cǐ）起彼伏，不時反彈蔓延。
最高檢認為，萬峰湖流（liú）域汙染問題涉及重大公共利益，流域（yù）生態環境受損難以根（gēn）治的重要（yào）原因，在（zài）於地跨三省（區），上下遊、左右岸的治理主張和執行標準不統一，僅由一省（區）檢察機關依法履職督（dū）促治理難以奏效。為根（gēn）治汙染，有必要由最高檢直接立案辦理（lǐ）。鑒於該案違（wéi）法主體涉及不同地區不同層級（jí）不同行政（zhèng）機關，數（shù）量較多，如采取依監督對象立案的方式，不僅（jǐn）形成一事多案，且重複勞動、延時低效，公共利益難以得到（dào）及時（shí）有效保護。綜合考（kǎo）慮本案實際，2019年12月11日（rì），最高檢決定基於萬峰湖流域生態環境受損的事（shì）實直接進行公益訴訟立案。
（二）一體化辦（bàn）案
最高（gāo）檢啟動一體化辦案機製，組（zǔ）建由大檢察（chá）官擔任主辦檢察（chá）官的辦案組，從本（běn）院及三（sān）省（區）檢察機關（guān）抽調辦案（àn）骨（gǔ）幹作為辦案組（zǔ）成員（yuán）；三省（區）分別組建辦案分組（zǔ），負責摸排（pái）汙染（rǎn）源線索、辦理最高檢交辦（bàn）和指（zhǐ）定管轄的案件。由此整合四級檢（jiǎn）察機關辦案力（lì）量，充分發（fā）揮不同層級檢察機關的職能作（zuò）用。
2020年（nián）1月13日，最高檢向三省（區）人民（mín）檢察院印發《萬（wàn）峰湖流（liú）域生態環境（jìng）受損公（gōng）益訴訟專案工作方案》，確定（dìng）了“統分結合、因案施策、一體推進”的（de）辦（bàn）案（àn）模式。最高檢辦案組統一研判案件線索，以交辦、指定管轄等方式統一分配辦案任務、調配辦案力量，以案件審批、備案審查等方式把控辦案質量（liàng），以下發通（tōng）知、提示等方（fāng）式統一開展（zhǎn）指導，助力各辦案分組破解辦案困難和阻力，統籌全案辦理進度（dù）。
統一研判案件線索。在辦案過程中，各辦案分組摸排並上報案件線索61條，主（zhǔ）要（yào）包括非法網箱養殖、水麵浮房和釣台、船舶、垃圾、違法（fǎ）排放廢（汙）水等汙染（rǎn）和破壞水文地質環境等問題，涉及生態環境、農業農（nóng）村、水利、交（jiāo）通運輸等行政機關。因萬峰湖（hú）流域汙染問題（tí）涉及的行政機（jī）關多為基層，地（dì）方檢察機關更熟悉本轄區情況，開展調查更及（jí）時、更便利，最高檢辦案組依據公益（yì）訴（sù）訟相關管轄規定，對（duì）案件線索統一研判並（bìng）分類處置，統一分（fèn）配辦案（àn）任務。
對一般行政公益訴訟案件線索，交可能未依法履職的行政機關所對應的同（tóng）級人民檢察院辦理；對（duì）民事公（gōng）益訴訟案件線索，交違法行為發生地、損害結果地或（huò）者違法行為人住所地的市級檢察院或者基層檢察院辦（bàn）理；對兩個檢（jiǎn）察院都有管轄權的，或存在管轄爭議的，以指定管轄方式交最有（yǒu）利（lì）於公益保護的檢察院辦理。2020年4月和8月，最高檢以交辦、指定管轄等方式，將47條案件線索分兩批交地方檢察機關辦理。鑒於該案是（shì）最高（gāo）檢立（lì）案的公益訴訟案件，最高檢根據相（xiàng）關財務規定，對於（yú）地方檢（jiǎn）察機關的相關辦案工作，給予了（le）辦案經費支持。
統一（yī）辦案目標。鑒於非（fēi）法網（wǎng）箱養（yǎng）殖是導致萬峰湖流域汙染的主要原因，也是萬峰湖汙染攻堅戰中拖延多年想解決仍未解決的“硬（yìng）骨頭（tóu）”，最高檢立案後將全麵清理萬峰湖湖區非法養殖網箱明確為首（shǒu）要辦案目標，通過（guò）履行公益訴訟檢察職責，督（dū）促有關行政機關依法履職，讓違法主體承擔恢複原狀等相應民事責任。2020年9月，非法養殖（zhí）網（wǎng）箱已全部被拆（chāi）除。辦案（àn）進程中，為強化並落實訴源治理（lǐ），最高檢辦案（àn）組將（jiāng）治理幹支流（liú）汙染、工礦企業汙染、生活（huó）汙水直排等問題新增為（wéi）辦案重點任務。
統一辦案要求。為規範（fàn）案件辦理，最高（gāo）檢辦案組下發有關立案、調查、磋商、檢察建議、提起訴訟等關鍵環節（jiē）的（de）辦案提示，把好辦案質效標準。為（wéi）確保辦案節奏一致，最高檢辦案組先後五次召開辦案推進會和案情（qíng）分析會，了解問題困難，聽取意見建（jiàn）議（yì），提出工作要求。為確（què）保（bǎo）辦案質（zhì）量、統一結案標準，2020年12月，最高檢辦案組對各辦案分組辦（bàn）理的案件逐一進行結案審查。
凝聚保護合力。為營造良（liáng）好的辦案環境，有力推進案件依（yī）法辦理（lǐ），最高檢在（zài）立案後指導三省（區）相關檢察機關（guān）第一時間向地方黨委（wěi）和政法委報告有關情（qíng）況。三省（區）黨委政府主要領導對辦（bàn）案工作給予高度重視和支持，明確要求轄區（qū）水域（yù）所在市（州）和縣（市）政府以及有關行政機關積極配合辦案工作，依（yī）法解決萬峰（fēng）湖（hú）流域（yù）生態環（huán）境問題。沿湖三市（州）黨委政府認真落實省（區）黨委政府的（de）指示要求，與檢察機關密切配合，形成協同保護合力。沿湖五縣（市）黨委政府和相關行政機關高度重視辦案中發現的問題，嚴（yán）格（gé）執行相關法律，切實（shí）履職，協同解決轄區內汙染（rǎn）問題。沿湖三（sān）市（州）人大常委會為解決萬峰湖生態環境保護因（yīn）跨行政（zhèng）區劃帶來的執法差異問題（tí），共同簽署了《跨（kuà）區域協同立法（fǎ）合作協議》，推動實現市域間立法資源共享、執法守法統一、規範（fàn）。
破解辦（bàn）案阻力。對各分組辦案中遇到的困難和阻力以及法律問題，最高檢辦案組要求逐級上報，由上（shàng）級院履職推進問題解決。廣西E集團旗下的F漁業有限公司是隆林縣招商引資的龍頭企業，其非法養殖的網箱麵積達到（dào）24萬平方米，每（měi）天投入餌料約（yuē）為30噸左右，對水體造成嚴重汙染。針對發展與保護的矛盾問題，2020年2月17日，廣西自治區檢察院基於某些環節存在的思想認識（shí）問題，報請最（zuì）高（gāo）檢明確下步辦案方向和要求。2月26日，最高檢明確（què）批複，企業的合法權益應當受法律保護，但對待經濟發展中涉及的環境保護（hù）問題（tí），應以習近平生態文明思想為指引，堅持生態優先（xiān）、綠色發展（zhǎn）的先進理念，不改變清理違法網箱的（de）辦案目標，但基於（yú）新冠肺炎疫情對鮮魚市場的影響（xiǎng），允許在不再投放餌料前提下適當延緩拆除網箱時限，盡可能減少（shǎo）企業損（sǔn）失。8月25日，最高檢辦案組深入督導發現，該公司約8800餘平方米網箱仍在持續投料喂養，直（zhí）接向涉案企（qǐ）業闡明法（fǎ）律（lǜ）責任，向縣政府主要負責人嚴肅指出存在問題，督促從嚴依法（fǎ）履職。9月13日，涉案企業自（zì）行拆除全部網箱。
（三）監督整（zhěng）改
最高檢將非法網箱養殖（zhí）汙（wū）染等七類問題線索經由省（區）院交沿湖市（shì）（州）、縣（市）兩級檢察院具（jù）體辦理。相關檢察機關在收（shōu）到交辦和指定管（guǎn）轄的（de）案件線索後，經（jīng）進一步調查，共
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