黨的十八屆三中全會《中共中央關於全（quán）麵深化改革若幹重大問（wèn）題的決定》指出（chū），要（yào）“優化行政區劃設置，有條件的地方（fāng）探索推進省直接管理縣（xiàn）（市）體製（zhì）改革”。迄今為止，我國省（shěng）直管縣改革已進行了十五年，但從現在的情況看，各方麵對於省直管縣的認（rèn）識不是越來越清楚，而是越來越模糊。實踐層麵（miàn）的省直管縣改革的問題不（bú）是越（yuè）來越少，而是越來越多。對於下一步（bù）省直管縣如何進行，更是仁者見仁，智者（zhě）見智，即使2010年中編辦在全國8省30縣（市）推行的試點，也沒能取得預期效果（guǒ）。對此如何認識？
一、當前省直管縣改革中存在三個“不清（qīng）楚”
當前，省（shěng）直管縣改革正麵臨負擔過（guò）重、出路不明、進退兩難的窘境。總體而言，可概括三個“不清楚”：
１.政策目標不清楚
迄今為止，省（shěng）直管縣改革已進行了三輪，每一輪的政策目標都不相同。2002年實施省直管縣，主要目標是解決基層財政困難。2005年前後大力推行省直管縣，主要目標是“強縣擴權”（東部地區）或（huò）“擴權強縣”（中西部地區）。2010年是想為全麵實施行政省直管縣積累經驗。連貫起來（lái）看，三輪省直管（guǎn）縣的政策目標之間缺乏連續性，且每一輪改革不了了之，未能“善（shàn）終”。
2.改革方式不（bú）清楚
各方公認，我國地域廣大、各地情（qíng）況千差（chà）萬別，因此省直管縣不能“一刀切”、“齊步走（zǒu）”，而應當“分類推進（jìn）省直管（guǎn）縣改革”。但是，這裏的“類”到底是指什麽？如何分“類（lèi）”？不（bú）同“類”的如何進行？現在看來仍然是大而化之、很不清楚。由於分類不清楚，各地用於推進省直管（guǎn）縣的政策手段、方式也各不（bú）相同，難於評估政策效果。
3.政策出口不清楚
由於理解不一，各地（dì）在選擇進入省管縣（xiàn）的標準各不相同。時間（jiān）長了，在省直管縣的隊列中，就既有已（yǐ）經發（fā）展起來的經濟強縣、大縣，也有經濟相對落後的農業（yè）大縣、產糧大縣，還有民族縣、邊遠縣、貧困縣等，種類繁多，情況迥異，加（jiā）大了政策效果評估的難度。這一現（xiàn）象所反（fǎn）映的實質是（shì），對“已經發展起來的縣應當往何處去？”這一“出口”不清楚。
二、在城（chéng）市化進程和行政區劃總（zǒng）體改革中重新認識省直管縣
筆者認為，之所以出現以上三個“不清楚”，在相當大的程（chéng）度上是就“省直管縣”論“省直管縣（xiàn）”，沒有（yǒu）與（yǔ）我國工（gōng）業化、城市化（huà）的宏大曆史潮流相結合，沒（méi）有在我國（guó）行政層級與行政區劃整體改革中來合理定（dìng）位，沒有與其他改革同步推進、共同（tóng）探求城市化（huà）進程中縣的出路與走（zǒu）向（xiàng）所（suǒ）致。
1.城市化已成為當代影（yǐng）響行政區劃與行（háng）政層級的決定（dìng）性因素（sù）
省直管縣是行政層級改革的一個組成部分。作為國家權力結構的空間投射，行政層級（jí）多還是少、行政區（qū）劃是大還是（shì）小（xiǎo），取決於國家（jiā）治理是否有效，取決於當時的（de）政治、經濟、軍事、民族、外交等多方麵的需要並現實地受製於當（dāng）時交（jiāo）通、通信等技（jì）術手段。在傳統中國，基於有效統治的（de）政治需要是當時確定行政區劃和行政層級的決（jué）定（dìng）性因素，如自然地理因素、管（guǎn）控地方、軍（jun1）事、民族等。
改革開放以後，中國經濟社會發生（shēng）了巨大的變化。隨著工業化（huà）、城市化的加速，大量人口從農村遷移到城市、從西部到東部，中國社會正由“鄉村中國（guó）”變身為“城市中國”。1978年，我國城市（shì）化率僅為10%左右，其中城鎮人口為17245人，農村人口總數為79014人。2011年，我國城市化率達（dá）到51%，其中城鎮人口總數為69078.63人，農村人口總數為65656.37人，在城鎮居（jū）住的人口總數首次超過在農村居住的人口數。2013年，我國城市化率進一步提高到53.72%，居（jū）住在（zài）城市的人口（kǒu）總數（shù）已達7億人左右。城市化的快速發展，對城市、農村都同時產生著巨大影（yǐng）響，一方麵（miàn）大（dà）城市走向特大、中小城市走向了更大，另一方麵，農村走向了城市，具體表現為（wéi）一些原行政建製下屬於農村政區的（de）縣（xiàn）甚至鄉鎮，因為非農（nóng）人口和非農（nóng）產業的集（jí）聚，已（yǐ）成為了事實上的城市。如果從行政區劃的角度看，所謂城市（shì）化的過（guò）程就是城市型政區（qū）逐漸（jiàn）增加與農（nóng）村型政區逐漸減（jiǎn）少（shǎo）的過程。
2.行政區劃（huá）與行政（zhèng）改革滯後導致省直管縣政策負（fù）擔過重
由於種種原因（yīn），我國行政層級和行政區劃卻沒有能同步順（shùn）應工業化、城市化的發展變化，大量已（yǐ）經發展起（qǐ）來的、事實上成為城市的（de）縣沒能進入城市（shì）型政區的行列，仍然被束（shù）縛在以縣為（wéi）名的農村政區之中。從1978年到1984年（nián），我國行政區劃方麵的改（gǎi）革主（zhǔ）要發生在鄉鎮（zhèn）一級，改革開放之初，全（quán）國（guó）共有鄉鎮（zhèn）級（jí）行政區6198個，到（dào）1984年增加至106439個，不到十（shí）年的時間，增加了17倍，真實而生動地反映（yìng）出工業化進（jìn）程啟動後，農村人口（kǒu）先行向鎮匯集的趨勢。1985年後，區劃改革方麵（miàn）的熱點開始轉（zhuǎn）向“縣改市（shì）”，可視為城市化第二波浪潮的來臨。1986年，全國共有縣級市150個，1991年增加到289個，到1993年增加（jiā）到371個，1996年增加到445個（gè），達（dá）到曆史高點。但由（yóu）於執行走偏，1997年（nián）國家緊急叫停撤縣改市（shì）政策，此後（hòu）基本停（tíng）止（zhǐ）。
但人（rén）口流動、城市擴張（zhāng）的趨勢並沒有因（yīn）為一紙公文而停止（zhǐ）。撤縣改市政策停止以後，這種由人口增長、經濟發展驅動（dòng）的行政區劃改革欲望轉而衝向“縣改區”。從數字上可以看出，1997年，我（wǒ）國（guó）還僅（jǐn）有727個市轄區，但五年後即2002年就增加了100多個，達到830個，到2005年後，基（jī）本穩定在850個左右。2012年後又呈快速增加態勢，2013年達到872個（gè）。已有研究清楚（chǔ）表明，在這場“縣改區”的浩蕩（dàng）大潮中，市由（yóu）於擔心實施省直管縣進而（ér）失去對縣的控製，影（yǐng）響未（wèi）來的發展空間，因而在省直管之前搶先改（gǎi）區，是諸多（duō）縣被改（gǎi）區的主要動因之一。但吊詭的是，由於有（yǒu）省直管縣這一政策通道，一些本應成為市轄區（qū）的縣竭力回避，采取（qǔ）各種或明或（huò）暗的抑製措施，進一步延滯了合理的區劃改變，加大了省直管縣功能與定位的扭曲程度。
總之，在現行的行（háng）政（zhèng）體製下，農村政區與城市政區之間的轉換極不為（wéi）暢，撤縣設市基本停滯、縣（xiàn）改區也絕非易事。由於隻有省直管縣是唯一被許可（kě）、鼓勵和開放的政策通道，因此所有與基層政區有關的改革都被自覺或不自覺地置於省直管縣之下，所有與縣級發展（zhǎn）、穩定相關的問題都被（bèi）置於省直管縣之下，隻（zhī）要涉及到縱（zòng）向行政體製調整的問題（tí），都（dōu）試圖用省（shěng）直管（guǎn）縣（xiàn）達到“一招鮮”的（de）奇效。正是因為縣的其它出路鎖閉，才導致省直管縣“小馬拉大（dà）車”，一方麵通道擁擠、不堪負荷，另一方麵定位與功嚴重扭曲，難於向前推（tuī）進。
三、錨定省直管縣的托底功能，配套推進行政層級與行（háng）政區劃改革（gé）
必須正麵承認，城市化過程在行政區劃方麵的表現（xiàn）就（jiù）是城市型政區的逐漸增加和（hé）以縣為代表的農村政區逐步減（jiǎn）少的過程。基於此，省直管縣改革折射的實質問（wèn）題是城市化進程中縣的出路問題。依情況（kuàng）與條（tiáo）件（jiàn）不同，城（chéng）市化進程中，縣至少有三種（zhǒng）出路，一是撤縣設市，二是變成市轄區，三是繼（jì）續保持縣本（běn）身。一旦（dàn）看（kàn）清這一事實，就可以清楚地找到（dào）省直管縣政策的（de）主要應用對象，找到“分類推進省直管縣”中那（nà）個至關重（chóng）要的“類”。由此，省直管縣改革推進的方式、出路等困（kùn）惑各方的（de）問（wèn）題都將迎刃而解。
1.省直管縣改革就是（shì）要（yào）為農村發展穩定托底
市場經濟（jì）是把雙刃劍，在獲得（dé）經濟效率的同時，勢必（bì）同時會造就一（yī）些相對弱勢的地區、產業和人群。相對於城市，農村無疑是弱勢的，政府必須要（yào）為農村發展托底（dǐ）。這當（dāng）然是（shì）一（yī）篇大文章，但在行政改革（gé）層麵，就（jiù）表現為省對那些跟不上城市化發展、相對落後、相對貧（pín）窮的（de）縣進行直接管理。因（yīn）此，省直管縣政策（cè）應當錨定在農村發展穩（wěn）定托（tuō）底上。具（jù）體而言（yán），一是（shì）通過財政轉移支付製度，保證（zhèng）這些縣在運轉、民生、基本公共服務等方麵的需要，而這正是財（cái）政部門早已施行的縣級基本財力保障機製，未來還應進一步在保（bǎo）障（zhàng）內容、標準上下功夫（fū）。長遠而言，統籌城鄉發展、逐步推進城鄉間基本公（gōng）共服（fú）務的（de）均等化是解決（jué）問題的根本之道。二是加大財政對農村基礎設施的投入（rù），加大（dà）對農業生產共同條件的投入，為農業發展構造條件。三是大力發展現代農業、規模農業，通過健全體製機製，將城市的工商業資本、人力資（zī）本等，合理、有序地引導到農村農業之中，推動農業經營向現代化、規模化方向發（fā）展。四（sì）是深化農（nóng）村土（tǔ）地製度改革，建立（lì）城（chéng）鄉之間要素平等交換、自（zì）由流動的（de）機製，共享增長與繁榮。總（zǒng）之，保護農村、穩定農村並不意味要將其與城市隔絕（jué）開來，而是一方麵擁抱市場和城（chéng）市，另一方麵由政府為其中可能蘊藏的風險（xiǎn）托住底，保證城市與農村共享增長與繁榮。
2.修訂設（shè）市（shì）標準，盡快重啟撤縣改市政策
城市化的過（guò）程同（tóng）時也是部分農村政區轉化為城市政區的過程。基於我國城市化的現實情況（kuàng），應當盡快重啟縣改市政策，一方麵為省（shěng）直管縣政策減負，另一方麵對接（jiē）新的政（zhèng）策出口（kǒu）。我們（men）注意到，民政部冰凍多年撤縣設市政策的背後，是對各地競相爭取行政級（jí）別、權力、機構、編製等（děng）上位的熱烈（liè）訴求的畏懼與無力阻擋。因此，一（yī）旦要重新啟動縣改市政策，首先要解決的就是（shì）設市標準問題（tí）。對此（cǐ），筆者認為（wéi）需要掌握（wò）以下幾個要點，第一，不宜再像1993年那（nà）樣製訂出基於GDp、財政收入等量化（huà）指（zhǐ）標（biāo）。原因很簡單，因為一旦定指標，就免不了（le）下麵“做指標”，麵對諸多完全符合定量指標、但實質上有水分的改（gǎi）市要求（qiú），民政部怎麽選擇都不會令各方滿意。第二，要適度弱化行政級別與權力大小之間過於緊密的關聯。從過往的經（jīng）驗上看，通（tōng）過升格為市獲得更高的（de）行政（zhèng）級別、更大的權力、更多的資金支持（chí）是一些本來（lái）不具備設市條件的縣采取種種措施“霸王硬上弓（gōng）”、創造條件升（shēng）格的主要（yào）動因。這一條不改，重啟（qǐ）縣改市政策，仍然將麵臨（lín）極大的不確定性。第三，操作上（shàng）可先對東部眾多已經事實上城市化（huà）的縣或鎮，對（duì）其進行設（shè）市確認。對於廣大的中西部，一方麵要追認部（bù）分已經發展起來的縣設市，另一方（fāng）麵則（zé）通過預先設市（shì）、提前設市來主動（dòng）培育一批節點城（chéng）市，以優化（huà）我國城市體（tǐ）係，推動新型城鎮化的健康發展。
3.測試市縣聯係度，合理推進縣改區
基於區域（yù）經濟健康發（fā）展的考量，對一（yī）些在地理位置上鄰近中（zhōng）心城市（shì），與其經濟（jì）、社會等關聯度極強的縣，其發展（zhǎn）方（fāng）向就不（bú）是設市、而應當是改區。市（shì）場經濟是自動擴展的經濟，能自動地將（jiāng）周圍的要素、空間等內卷到某種自發的秩序之中（zhōng），進（jìn）而獲（huò）得區域協同、規模發展的（de）巨大效應，這在長三（sān）角、珠三（sān）角已經看得十分清楚。對此，隻能順應，不能違背，絕不能因一（yī）縣之私、一人之私，將這些應當同周遭城市協同發展（zhǎn）的縣也變成（chéng）市。原因很簡單，在我國現行體製下，多（duō）一個市，就多一道行（háng）政藩籬，就多一道阻隔要素流動的（de）無形之牆。這對於（yú）與（yǔ）臨近中心城市已事實上融（róng）為一體的（de）縣而言，有（yǒu）百害而無一利（lì）。具體操作上，可通過（guò）一（yī）係列指標，測試縣與鄰近（jìn）市的經濟聯係強弱（ruò）程度判別（bié）：凡是那些與中心城市空間距離較近、產業聯係度高、資金人員信息往來頻密的縣，其行政建製上的取向都是改區（qū），以維護市場（chǎng）經濟內在聯（lián）係，促進區域經濟一體化的逐漸（jiàn）生成。
總之，省直管縣問題的實質是城市化進程中縣（xiàn）的出路問（wèn）題，是城市化進程中我國城鄉政區體製（zhì）如何（hé）轉（zhuǎn）化、如何實（shí）現城鄉一體化的問題。就“省直管縣”論“省直（zhí）管縣”是沒（méi）有出路的，必（bì）須將其與我國工業化、城市化這（zhè）一宏（hóng）大的曆史潮流（liú）相聯係，必須將其（qí）與我國行政層級與行政區劃改革這一更大的係統相對接，必須與其他與縣相關的改革如“撤縣設市”、“縣改區”等（děng）配套推進，才能看清楚當前關（guān）於省（shěng）管縣（xiàn）問題的出處和解決問題的出路，才能在紛繁（fán）複雜的各方訴求中堅持省直管縣的政策初（chū）衷與方向，穩步推動省直管縣改革（gé）向縱深（shēn）推進。
[作者（zhě）簡介]馮俏彬，國（guó）家行政學院經濟學教（jiāo）研部教授、博士（shì）生（shēng）導師。
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