2.縣域人口基礎
研究發現，對於一些人口大省，如河（hé）北省、山東省，縣級（jí）政府僅有發展（zhǎn）經濟的動力，但缺乏提升（shēng）公共服務水平的意願。省直管（guǎn）縣改革（gé）激發了（le）縣級政府經濟發展的積極性，但與之（zhī）相伴的卻是（shì），地方政府缺乏內在動力去提（tí）升服務性公共物品的供給水平，導（dǎo）致縣域公共物品供給（gěi）結構的失衡。這（zhè）類情況在遭遇疫情防控（kòng）等特殊（shū）情境時，會體現出較大的風（fēng）險和挑（tiāo）戰。
3.縣域（yù）政治基（jī）礎
地（dì）方行政管理的結構，構成了不同政治土壤。“早年，據說縣領導寫一張紙條、批一下編製，就算招聘成功。這種不規（guī）範操作，導致了人員遠遠超編。2004年，我省一個7萬人口的小縣，竟（jìng）超（chāo）編近8000人，造成了吃飯財政。”有調（diào）研指出，在（zài）2002年，湖北、河南、江西三省絕大部分的縣、鄉（xiāng）政府，都不能及時（shí）發放財政供養人員的工資，許多鄉鎮半年期間隻能發放一個月（yuè）的工資，甚至連“吃飯財政”都談不上。地（dì）方行政臃腫、行政成本（běn）過高，影響著改革的有效運轉。
4.市一級的輻射能力
在市一級輻射能力相對較弱的地區，往往（wǎng）繼續推進財政省直管縣。比如，河南省從2022年1月起，財政直管（guǎn）縣範圍擴大到102個縣（市）。而（ér）在市一級輻（fú）射能力較強的地區，有的調整甚至取消了財政（zhèng）省直管。比如，2017年廣（guǎng）西對經濟輻射能力較強的南寧市、柳州市等，都不再實行省財政直（zhí）管縣，而改為全（quán）部實行市管縣。
（三）全麵省直管縣：政策執行的府際博弈
黨的十六大以來，中央高度重（chóng）視統籌城鄉發展（zhǎn），不斷向（xiàng）縣級政府下放（fàng）經濟社會管理權限。2010年，中央編辦確定了安徽、河南、湖北等8個省區37個縣（市），從財政改革擴大為涉及財權（quán）、人（rén）事（shì）權、事權的全麵試點。對改革試點的選擇較有代表性，如轄縣大省、城鎮化發達縣、農業大縣、民族地區貧困縣等（děng），計劃三年左右完成試點。當前，全麵（miàn）改革（gé）的後（hòu）續（xù）走向各異（yì）。一些試（shì）點重新劃歸市管縣體製，如2015年河北省明確第二批試點的8個縣（市）不再開（kāi）展試點工作，重新劃歸所在設區市（shì）管理，試點實踐僅半年。也有一些試（shì）點至今仍推行改革，比如江西省鄱陽縣等，盡管已完成所規定的試（shì）點年限，但（dàn）依然維持著全麵省直管。此外，還有試點縣進（jìn）行了（le）撤縣設市。比如2019年安徽省撤銷廣德縣、設立縣級市。細化不同（tóng）的地方執（zhí）行，有助於探究為何改革（gé）走（zǒu）向不一。
1.人事關係的權力競合
在全麵改革中，各試點省（shěng）區分別進行了人事製度調整。黑龍江省將試點原由省轄市管理的（de）幹部調整為省委直接管理。寧夏試點縣黨政主要領導幹部由（yóu）自（zì）治區黨委管理，其他班子成員由自（zì）治區黨委組織部管理。湖北省試（shì）點的黨政正職由省委管理，四大班子成員和紀委書（shū）記、法院院（yuàn）長、檢察院檢察長由省委委托省（shěng）委組織部管理；其他副縣級幹部，改為試（shì）點管理，報省委組織部（bù）備（bèi）案。安徽省（shěng）將縣委書記和縣長改由省（shěng）委直接管理，其他副縣級以上幹部由省委（wěi）委托省委組織部管理，其他幹部由試點管理。河南省試點黨委、政（zhèng）府主要領（lǐng）導，由（yóu）省委（wěi）管理，其他幹部領導體製不變。
但在（zài）實踐（jiàn）中，多數試（shì）點的人事關（guān）係並未得到（dào）真正厘清。這（zhè）是（shì）因為（wéi）省級對接的人事級別，至少要管（guǎn）副廳級以上，而（ér）縣一級多為處級。基（jī）於這種（zhǒng）級（jí）別差距，省（shěng）委組織部一般將人事（shì）權重新讓渡（dù），委托地級市管理試點縣的人事晉升（shēng）。中國（guó）長期沿用的屬地管理，強調的是“誰主管，誰負責”，即（jí）轄區內所發生的事情，都（dōu）屬於轄區行政（zhèng）首腦（nǎo）的責任。在這個意義上，市一級仍是轄區的責任人。人事關係作為（wéi）一種顯性因素，在官員調配中發揮關鍵作用。基於市（shì）管（guǎn）縣的體（tǐ）製回放，改革對地（dì）方官員的激勵十分有限。一方麵，省級處室是廳級幹部，縣級幹部不（bú）能直通到省裏任職（zhí）。另一方麵，市級認為試點縣（xiàn）已屬（shǔ）於省管幹部，不（bú）再隸屬市一級的人事關係。“全麵改革以（yǐ）後，市從兩個縣調動了（le）兩個鄉鎮書記到市直，提了（le）一級，但都（dōu）是非試點縣（xiàn）的。而我們縣的縣長、書記、紀委書記、公（gōng）檢法，都由上麵委派（pài），與地方沒有關（guān）係。那我（wǒ）們試點縣的優秀人才怎麽安排？幹部沒（méi）有（yǒu）積極性，什（shí）麽都發展不了。”
2.事權下沉的製度激勵
在全麵改革（gé）中，事權（quán）下沉是激勵縣域發展的重要舉措。例如，浙江省在（zài）1992年、1997年、2002年不（bú）斷出台擴大縣（xiàn）級權限（xiàn）政策，將313項（xiàng）審批權下（xià）放（fàng）給紹興縣（xiàn）等17個經濟強縣（xiàn）（市），涵蓋國土資源（yuán）、交通、建設等十二大類（lèi），幾乎囊括了政府經濟（jì）管理權限的所有方（fāng）麵。而一旦上級控權不放，改革效果就相對較差。如河南省長垣、蘭考等9個縣（市），均出現權力配（pèi）置不（bú）公（gōng）的問題。
上級未有效下放權限，有以下這些原因（yīn）：一是，上（shàng）級對改革權限“放虛不放實、明放暗不放”。例如，在一些中西部的試點中，存在將船舶類、水運類等權限下放至位於內陸的縣域，但（dàn）諸（zhū）如招商項目審批、公安權限、民政權限等多項實權並不下放。有論者指出，“在全麵改革中，市級可以說吃力不討好。縣覺得我們擋道，省又把一（yī）些（xiē）優惠政（zhèng）策給到縣。相對而言，地級市具有形成中等（děng）城市輻射區的條件，一個擁有50萬到150萬（wàn）人口的城市，能產生（shēng）一定的規模集（jí）聚效應，這（zhè）是縣一級所（suǒ）不具備的。那市一級要怎麽（me）定位自己？我們也需要發（fā）展。”二是，上（shàng）級不（bú）敢下放（fàng）某些權限。“全麵試點之後（hòu），我們對試（shì）點縣有一些鼓勵性政策。但總（zǒng）的來說，涉及（jí）全省範圍內縣（xiàn）的整體發展，我們（men）盡量一視同仁。現在采取的是（shì）均衡性轉移支付，完全是按公（gōng）示法（fǎ），沒有人為的調控因素。如果試點縣希望單獨（dú）給予政策優（yōu）惠，是要慎重考慮的。”其中，最為典型的是在技術（shù）方麵，尤其建設、質量檢測等領域，基於縣一級（jí）的人才配備、硬件設（shè）施等尚未達到應有水平，上級政府會有所保留。
省直管縣的後續走向與改革邏輯
在三種改革類型中（zhōng），行政省直管縣完全實現了省縣（xiàn）對接，最（zuì）符（fú）合“省直（zhí）管縣”的理論設計。基於這種改革思路，曾有學者提出（chū）“分省、並縣、撤市、鄉鎮自治”，把全國重新劃分為五十（shí）個左右（yòu）的省，每省平均管轄四五十個縣，撤銷市（shì）（地）和計劃單列（liè）市，實現全麵的“省-縣”模式。然而，這一構想關涉我（wǒ）國國家治理（lǐ）的運作基（jī）礎，值得（dé）商榷。首先，省的管理（lǐ）幅度將成問題。截至2020年，我國除港澳台外的31個省、市、自治區中（zhōng），有2846個縣級單位。也就（jiù）說，如果完（wán）全改革，在現有省份（fèn）數量不變（biàn）的情況下，省（shěng）對縣的（de）平均管（guǎn）理幅度為1∶91.8，管理調控與（yǔ）監管能力是很大問題（tí）。其次，這會（huì）從（cóng）側麵觸及地級市的存廢問（wèn）題（tí）。當前市一級的政（zhèng）府官（guān）員人數龐大，一旦改革，市級幹部的出路將極為棘手。因此，超越省（shěng）直管縣（xiàn）的試點，需要依據地方現實對不（bú）同（tóng）行政區劃模式進行取舍，有針（zhēn）對性地進行分類改革。
總的來說，行政省直管縣有獨特的治理邏輯，不宜全麵鋪開；財政省直管縣作為規範化的財政分權，其（qí）改革績效與縣域基礎、市一級輻射能力有較大關係。對於經（jīng）濟發達的中心城市，更適宜通過撤（chè）縣設區等（děng）方式，推行市領導周邊縣的模（mó）式；全麵省直管縣改革，應賦予城市和縣域主體平等的法律地位，強化改革執行力，以實現改革預期。如何根據地方現實加以引導，以不同的行政區劃（huá）改革有效（xiào）推進縣（xiàn）域城（chéng）鎮化，有待於進一步的細化研究。
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