行政區劃是事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題。行政區劃（huá）設置是否科學合理，直接（jiē）關係到國（guó）家和地方行政管理的效能，對於行政區域的經濟（jì）發展、資源的合理配置有著至關重要的作用，也事關（guān）國家的政治穩定。隨著技術創新、經濟發展和社會進步，在改（gǎi）革開放背景下，我國現有行政區劃的弊（bì）端也在顯現。比如管理層（céng）級過多的問題。尤其是地市一級，占有（yǒu）了大量的資源，在有些地方卻製約著縣（xiàn）域經濟的發展。針對這些問題，我國積極探索省直管縣體（tǐ）製，並在多省份進行了試點。黨的十八屆（jiè）三（sān）中全會指出，優化（huà）行政區劃設置，有（yǒu）條件的地方探索推進省直接管理（lǐ）縣（市）體製改革。當（dāng）前，如何合理（lǐ）劃定行政區劃以適應省直管（guǎn）縣（xiàn）體製改革，成為迫切需要（yào）解決的重（chóng）要課題。
一、現有行政區劃內實行省直管縣體製可能存在的問題（tí）
若在（zài）現有行政（zhèng）區劃內普遍實行省直管縣體製，可能會因管理過度分散（sàn）、地方割據勢力（lì）增（zēng）強，即有限的（de）省難以統管數量較多的縣，而最終使得中央政府難以統管全國。例如，河（hé）北省保定市，目前除包括地級（jí）市政府駐地的三個（gè）區外（wài），下轄（xiá）4個縣級市和18個縣，即使河北省僅保定地區實行省直管縣體製，就將增加22個河北（běi）省的下級地方（fāng）行政區，即已達到目前河北（běi）省管理（lǐ）的地級市數量的2倍。對於我國區域範圍較大的西部地區來說，普遍的省（shěng）直管縣體製，不僅使得（dé）省（自治區）難以真正統籌（chóu）管理，而且會大（dà）幅（fú）增加省（自治區）內的交通等行政成本，降低行政效率。事實上，當前探索省直管縣體製的省主要集中於直轄市和東中部地區。雖然當前世界上多（duō）數國家實施（shī）三級（jí）甚至二級行政體製模（mó）式，但是，我（wǒ）國悠久曆史中形成了行政體製權力相對向上集中的特點，很難在短期內發（fā）生（shēng）根本性變革。因此，全國範圍內（nèi）普（pǔ）遍實施地方分權程度較高的省（shěng）直管縣體製存在較大的風險。
在現有行政區劃內普遍實行（háng）省直管縣的另一個（gè）危害是，既可能（néng）削弱帶動（dòng）區域（yù）發展的核心城市的（de）支撐腹地（dì），又可能使部分縣脫離核心（xīn）城市的帶（dài）動，不利於大（dà）區域範圍生態、經（jīng）濟、社會的統籌；不利於我國城鄉經濟一體化的實現。仍以保定為例，如果實行省直（zhí）管縣，保定地級政府駐地的城市發展將從行政上失去現有22個縣（含縣級市）的經濟腹地支持，城市發展將部分地失去支撐基礎和服務對象，西部（bù）山（shān）區和東部平原區的資源配置統籌能力下降，從而削弱保定中心城市的未（wèi）來競爭力；此外，除地級政府（fǔ）駐地保（bǎo）定市區、定州市等少數幾個縣（xiàn）域具有有區域影響力的核心城市外，其他20個縣將（jiāng）失去可以直接依托的核心城市來（lái）實現縣域經濟和社會的發展（zhǎn）。
二、合理（lǐ）劃分省（shěng）直管縣行政區（qū）劃的幾點原則
1.省直管（guǎn）縣行政區劃宜立足於相對完整的地理單元
人（rén）類作為地球生態係統的重要成員，一直處於不斷地認識自然、適應自然的過程（chéng）中，包括我國（guó）在內的人類（lèi）社（shè）會發展體現（xiàn）了人與自然共生的文明（míng）進程。因此，直管縣行政區劃應符合自然環境和生（shēng）態係統規劃，其縣域範圍應與相應的（de）相對完整的自然生（shēng）態地理（lǐ）單元相協調，避免因縣域範圍內的地理單元碎片化而難以形（xíng）成以自然係統（tǒng）為基礎（chǔ）的直管縣治理體係。
地理單元是整個地球地理係統的組成部（bù）分，由一定的地理（lǐ）因子在（zài）一（yī）定空間範圍內組（zǔ）合而成。例如，流域（yù）即是與行政區劃劃定結合緊密的一種地理單元。流域通常是指由（yóu）分水線所包圍的河流集水區，一般指地麵集水區，可以作為行政區域範圍的依據；自然係統具有高度複雜性，流域不僅有地麵集水區，而且有地下集水區。如果地麵集水區和地下集水區（qū）相重合，稱為閉合流域，則宜於劃定（dìng）為（wéi）同一行政區劃範圍；如果不重合，則稱為非閉合流域，這樣的非（fēi）閉合流域，劃定（dìng）行政區劃（huá）時就要（yào）考慮鄰近同尺度地理單元的銜接或以相對大尺度的地理單元作為依據。
同時（shí）要注（zhù）意，地理單元的完整性具有曆史的相對性，有時是會發（fā）生（shēng）變化的。例如（rú）在（zài）人類社會發展史中，屬於同一流域的大江大河卻作為界線將原本完整的（de）流域劃分（fèn）為兩岸不（bú）同的部分，因此常（cháng）常會在（zài）大（dà）江（jiāng）大河的兩岸形成不同的行政區劃；而隨著技術進步，人類通過航運以及（jí）橋梁、道路等基礎設施使河流天塹（qiàn）變通途，破除了原有的界限，這樣，地理單元範圍的完（wán）整性發生了（le）變化，因此江河兩岸劃定為同一行政區劃則更有利於形成高效的行政管（guǎn）理體製。
不僅環境和生態治理需（xū）要立足於相對完整的地理（lǐ）單元基礎（chǔ）上，而且（qiě），民族、文（wén）化、社會（huì）等領域的治理也奠（diàn）定在一定的地理單元基（jī）礎上。還有隨著人類技術的進步，存在忽視自然影響力的傾向。因此，地理單元應作為調整和劃定行政區域的依據之一。
2．省（shěng）直管（guǎn）縣行政區（qū）劃宜保持與經濟區（qū）劃（huá）的一致性
經濟區劃是根據國家或區域內社會勞動地域分工的規（guī）律、經濟發展的水平和特征、類型、經濟聯係的密切程（chéng）度，以及依據（jù）國（guó）家經（jīng）濟（jì）社會的發展目標（biāo）與任務承擔，而形成的（de）各具特（tè）色的地域生產綜合體。經（jīng）濟區劃形成不同層級的經濟區。
我國探索省直管縣體製的重要職能之一是管理縣域內（nèi）的（de）經（jīng）濟（jì）發展。直管縣行政區劃（huá）應（yīng）與相應的經濟區保（bǎo）持一致（zhì），以便（biàn）擁有高度協調地配置自然資源和社會人文資源的自主權，並在區際分工中承擔一定專（zhuān）門化社會經濟職能；縣域內各級政府部門，可以通（tōng）過製定經濟政策，運用經濟（jì）杠杆，變（biàn）動經濟參數，提供社會公（gōng）共服務（wù），直接參與某些經濟活動（dòng）等措施，使縣域內的經濟、社會、文化、政治、生態文明建設等（děng）方麵（miàn），具有（yǒu）相互依賴、協同發展的關係，為縣域經濟的順利發展創（chuàng）造必要（yào）的條件和（hé）適（shì）宜的環境，確保縣域經濟（jì）發展目標的實現（xiàn）。
如果行政區劃完全脫離經濟區劃，將增加組織縣域內經濟發展的成（chéng）本，顯然是難以正常運行（háng）和順利發展的，同時，各縣統計資料都是按行政區匯（huì）編的，如果經濟（jì）區（qū）的界限與行政區的界限不一致（zhì），那麽在探索經濟區劃和製定經濟區發展戰略時，既難以利用現有的資料，又使得經濟區與縣域行政區的重要數據（jù）難（nán）以匹配，帶來（lái）經濟管理決策的風（fēng）險。
因此（cǐ），經濟區（qū）劃是直管縣行政區劃調整與劃定的又一重（chóng）要依據。
3.省直管縣行政區劃宜利於縣（xiàn）域核心的（de）塑（sù）造（zào）
當前我國城鎮化進入了快速發展階段，城鎮群作為（wéi）我國（guó）城鎮化發（fā）展的主體形態，重要城鎮成（chéng）為區域發展中重要的中心節點。縣作為一級行政區劃的單元，需要處理城鎮與縣域空間（jiān）的點—麵協調發展問題，以保持城鎮與縣（xiàn）域空間的（de）協調一致，促進整個縣域的發展。因此，直管縣域內必須要（yào）有較強的區域中（zhōng）心城市，承擔縣域的經濟、政（zhèng）治（zhì）、文化、社會和生態文明（míng）建設的功能。直管（guǎn）縣（xiàn）域內可以形成功（gōng）能聚合的（de）一個或幾個中心城市，也可（kě）以形成職（zhí）能專業化的多個城市中心。
根據城市發展的一般規律（lǜ），城市與區域（yù）的（de）競爭力取決於其吸納外部資源和服務外部市場的能力。而（ér）中（zhōng）心城市的人口規模、經濟實力、社會和政治影響力，決定了其吸引資源和輻射產品的能力，從而決定了直管縣在區域、省域甚至在國（guó）家城（chéng）鎮體係中（zhōng）的地位、作用和水平。
直管縣行政區劃調整和劃定時，要考慮在一個縣域內，適宜於培育和塑造這類具有重要地位的中心城市作為縣域的核心（xīn）和龍頭，以便組織和協調縣域內經濟、文化、社會、政治、生態（tài）環境等事務，把縣（xiàn）域內（nèi）各部門、各所轄鄉鎮區的各項活動凝聚成（chéng）一個有機整體。發揮中心城市的（de）核心作用，根據其（qí）在區（qū）域內的作用和地位，可能是一個規模較大（dà）的（de）城市，也可能是城鎮集（jí）群。
縣域內中（zhōng）心城市的形成是與其所依（yī）賴的腹地相關聯的，中心城市與（yǔ）腹地的發展相輔相成，二者大體一致，是縣域範圍（wéi）內具有（yǒu）對內、對外廣泛經濟、社會等聯係的樞紐區。規模越大的腹地範圍（wéi）更宜於較（jiào）大規模的中心城市產生（shēng），而（ér）較大（dà）規模的中心城市能夠影響更大範圍（wéi）的腹地。
在多層次、大（dà）範圍的區域中，較高等級、規模較大、影響力強的縣域中心城市，可能覆蓋以數個規模較小的其他（tā）縣域中心城市及其（qí）所轄範圍作為腹地。較低等級、規（guī）模較小、影（yǐng）響（xiǎng）力低的城市，則直接以鄉鎮為腹地。因此，直管（guǎn）縣行政區域調（diào）整和劃定時要充分考慮培育縣域核心（中心城市）的腹地範圍的大小，保證中心城（chéng）市足夠的生長腹地，直管縣域（yù）行政區應大於這個範圍。較大範圍的腹地或縣域內，要保持完整、便捷（jié）的交通通信網絡，保證中心城市與腹地的緊密聯係。因此，直管縣行政區劃的範圍不（bú）宜過小。
4.省直管縣行政區劃宜利於保持縣（xiàn）域（yù）發展的（de）高度開放性
一般而言，行政區劃強調了行政邊界的限製，行政區域內外存在明顯的政策差別和貿（mào）易壁壘（lěi）。而全（quán）球化、區域合作、文化交流、改（gǎi）革開放等諸因素，都要求直管縣的發展必須是開（kāi）放性的，因此直管縣與各級不同行政區（qū）之間保持信息流通、生產（chǎn）要素流通、人才流通才能夠保持強大（dà）的活力。
現實世界中的空（kōng）間聯係紛繁複雜，縱橫交織，但是在開放條件下各地域單元一般都有主（zhǔ）要的空間聯係方向，即趨向於聯係和作用於更（gèng）發達的（de）區域。這一現（xiàn）象不僅體現（xiàn）在國內區域（yù）之間的經濟社會聯係中，也體現在對外經濟社會聯係中。
可達性是保證空間聯係和相互（hù）作用的（de）基本條件之一。在中（zhōng）國市場（chǎng）化改革進程中，交通通信（xìn）設施等成為影響空間可達性的主導因（yīn）素，縣（xiàn）域（yù）門戶是經濟聯係與相互作用的優勢區位（wèi）。重點分析（xī）縣（xiàn）域空間和中心城市的主（zhǔ）要（yào）空間（jiān）聯係方向，有助於理解（jiě）縣域經濟和社會發展現象（xiàng）與規律（lǜ），確定縣域（yù）未來發展方向和有助於構（gòu）思區域格局中直管縣的作用與地位。
省直管縣體製雖較之前（qián）的體製減少了行政層級，但在一定程度（dù）上（shàng）碎片化了空間區域；而經濟社會發展跨區域的合作與衝突的（de）趨勢日益強烈，例如環境治理、生態保持、資源分配等問題都日益呈現出區域性。所（suǒ）以，鄰近的不同直管縣之間宜建（jiàn）立協調性的政府間聯盟，既保持高度開放性，又解決區域協調問題。
因此，直（zhí）管縣行政區劃調整和劃定（dìng）應能夠使直管縣具有與其他區域特別是更發達區域保（bǎo）持緊密（mì）聯係與相（xiàng）互作用的高度開放性。
三、省直管縣改革背景下劃分行政（zhèng）區劃的幾（jǐ）點建議
行（háng）政區劃是涉及自然（rán）、經濟、曆史、政治、社（shè）會等全要素的複雜問題，本文（wén）僅強（qiáng）調了地理單元、經濟區劃、縣域核心（xīn）和（hé）縣域開放（fàng）性（xìng）等幾個方麵，不足以概括行政區劃劃定的所有原則，真正調整與劃定行政區劃時，不僅（jǐn）要考慮自然因素、經濟因素，還（hái）要考慮社會、文化因素，包括尊重民族感情、宗教信仰和風俗習慣，保持民族地（dì）區的完整性，包（bāo）括政（zhèng）治製度和（hé）管理體製、社會穩定等內容。針對（duì）省直管縣行（háng）政區劃劃分，筆者認為（wéi）：第一，省（shěng）直管縣不適宜全國普遍實施，也不適宜在省域內普遍實施，縣級數（shù）量多的省域不適宜，縣級（jí）區域範圍廣闊的省域不（bú）適宜；第二（èr），省直管縣需要因地製宜開展，經濟實力較強（qiáng），具有或可能形成具有區域影響力中心城市的縣可以實施；第三，行政區劃涉及自然、生態、經濟、社會、曆史、政治等要素，具有（yǒu）高度複雜性和係統性，不適宜（yí）為了實現單一目標而采（cǎi）用行政區劃的手段；第四，適宜實施省直管縣的（de）區域（yù）應充分尊重曆史行政區劃，並在此基礎上進行完善，行政區劃不適宜大尺度、大範（fàn）圍調整和重新劃定。
（作者：清華大學公共管理學院、21世紀發展研究院副教授）
來源：中國黨政幹部論壇
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