財（cái）政是國家治理的基礎和重要支柱（zhù），科學的財稅體製是實現國家長（zhǎng）治久安的製度保障。省直管縣改革事關地方治理，在改革中要（yào）不唯（wéi）上、不唯書、隻唯實。筆者認為，當（dāng）前的省直管縣改革陷入了（le）誤區，目標設定模糊，未充分考慮國情（qíng），不利於地方治理體係的完善，與促進地方治理現代化和城鎮化的健康發展不相吻合，這也是今後改革中應該注意和避免的。
一、改革目標誤區
1982年，中央發出（chū）通知，“在經濟發達地區將省轄中等城市周圍（wéi）的地委（wěi）行署與市委市政府合並，市管（guǎn）縣、管企（qǐ）業”，同（tóng）時憲法規定，“直轄市和較大的市分（fèn）為區、縣”，市管縣（xiàn）體製正式確立。改革（gé）初衷是發揮中心城市（shì）的輻射和帶（dài）動作用，但（dàn）由於城鄉分治體製沒有打破，以及中心城市自（zì）身實力不足等原因，當時的改革效果（guǒ）不（bú）明顯，未（wèi）能達到市管縣體製改革的預期目標（biāo）。
尤其是1994年國家分（fèn）稅製改革（gé）後，地方（fāng）基層財政日益困難。不少地（dì）方模仿（fǎng）國家分稅製方式（shì），在省、市、縣、鄉之間也搞分稅製，地方財權也出現了層層（céng）上移，縣鄉財力與事（shì）權的（de）不（bú）匹配越來越嚴重。2005年之前，全國約（yuē）有一半縣鄉不能（néng）及時發放工（gōng）資，出現了嚴重的基（jī）層財（cái）政危（wēi）機。麵對這種情（qíng）況，輿論多半認為是“市刮縣”、“市擠縣”、“市卡縣”造成的，市這一級（jí）成為不少人心目中的“第六個指頭”，被認為是（shì）多餘的，精簡（jiǎn）政府層級的聲音日盛。比較有代表性的是，世界經濟合作與發展組織在《中國（guó）公共支出麵臨的挑戰：通往更（gèng）有效與公平之（zhī）路（lù）》中提出中國的（de）財（cái）政層級（jí）過（guò）多，鄉鎮一（yī）級隻是社區的基本單（dān）位，位於縣以上的地（市）一級存在的必要性也值得懷疑。類似的主張在國內成為主流，對政府級次實行扁平化、構建三級政府的聲音一浪高過一浪。在此背景下，省直管縣改革逐步推開。
那麽，省（shěng）直管縣改革的目標到底是（shì）什麽呢？防止“市刮縣”，解決縣（xiàn）鄉財政困難？擴權強縣，發展縣域經濟？減少政府（fǔ）層次（cì），提高（gāo）行政效率？與國際慣例接軌，構建三級政府架構？如果說是為了解（jiě）決縣鄉財政困難（nán），為農民提供更（gèng）多的公共服務，那麽這一目標可以通過加大財權、財力下移的力度來解決；如果說是為了擴權強縣，加快縣域經濟的發展（zhǎn），則根本不需要這種向下“越級管理”的改革，隻需要（yào）調整市、縣（xiàn）權限即可。如果說是為了減少政府層級，提高行政管（guǎn）理效率，那麽（me），管理幅度增大導致的成本（běn）增加很可能抵消其改革的收益，甚至還要承受管理（lǐ）失控的風險。市級政府“靠邊站”，而省級政（zhèng）府又管不過來，當前基層出現的種種亂象，不能說與（yǔ）此無（wú）關。財政上實現“直通車”，省裏的資金直達縣，而監（jiān）管上卻鞭長莫（mò）及，一些省份又不得不重（chóng）新要求市級政府介入，以強化監管。在我國，經濟的區域化、一體化發展與行政轄（xiá）區的聯（lián）係很強，而且是逐級擴展的。在市管縣條件下，縣與縣、市區之間通常是合作多於競爭，市域內各縣、市區之間的經濟聯係就會（huì）逐漸增（zēng）強，在市域範圍形成一體化發展。在省直管縣條件下，縣與（yǔ）縣、市區之間就（jiù）會（huì）產生“不是一家人”的感覺，競（jìng）爭多於合作，甚至出現隻有競爭沒（méi）有合作的情形。縣域經濟的同構化、孤島化現象難以避免，最終導致經濟小規模成長，就像一個小池塘，無法養出大魚來。
因（yīn）此，當經濟（jì）的區域化、一（yī）體化發展需（xū）要突破縣域擴展到市域範圍（wéi）的時候，省（shěng）直管縣就會成為障礙；或者已經在市域範圍內實現了經濟一（yī）體化的地方，省直管縣就會割（gē）斷（duàn）縣與縣之間已經形（xíng）成的（de）內在經濟聯係，經濟的區域結（jié）構就會碎片化。在一些強推省直管縣的地方，這種風險已經日漸顯著（zhe）。長期實行省直管縣的地（dì）方，沒有隨（suí）著條（tiáo）件的變化而調整，經濟受縣域的限製而難以在市域一體化中（zhōng）轉型（xíng）升級，與分層的城鎮化也是格格不（bú）入的（de）。
上麵發文提要求（qiú），一（yī）些地方迫於壓力，為改革而改革，做樣子給上（shàng）麵看。省直管縣改革（gé）走向形式主義，與目標不清（qīng）有關。到底要解決什麽問題，到底能解（jiě）決什麽問題，至今說不清楚。如果啟動省直（zhí）管縣（xiàn）改革隻是（shì）為了與所（suǒ）謂國際慣例接軌而去改（gǎi）革，而忽略地方生產力（lì）發展和地方有效治理的具體條件，那（nà）麽，這種改革就會（huì）犯顛覆性的錯誤。
二、國情認識誤區（qū）
放到世界上看，就（jiù）人（rén）口規模或轄區麵積來說，我國多數省份都相當（dāng）於世界（jiè）大國的水平。
在省直管縣改革中，上述基本國情基本被忽略，認為政府層級多了，欲借省直管縣改（gǎi）革為行政體製扁平化打基礎，最終（zhōng）形成（chéng）與所謂國際慣例（lì）相吻合的三（sān）級政府（fǔ）架構。其路徑是通過省直管縣消除市級，通過鄉財縣管（guǎn）把（bǎ）鄉（xiāng）鎮作為縣的派出（chū）機構，從而形成“中央—省—縣”的三級財政體製（zhì），繼而推動三級（jí）政府架構的（de）形（xíng）成。其（qí）改革的（de）依據是世界發（fā）達國家的所謂“國際經驗”，以及所謂（wèi）市管縣導（dǎo）致（zhì）的“市刮縣”弊端。那麽，這樣的改革（gé）真（zhēn）的可行嗎？
國際（jì）經驗是不可複製的。一個國家應（yīng）設幾級政府，與一國的發展階段、人（rén）口、曆史與文化都有密（mì）切（qiē）的聯係。從管理的角度，減少政府層級，可以提高行政效能，但是一級政府的管理幅度太（tài）大，會超出管理能（néng）力，行政（zhèng）效能不一（yī）定會提高。為（wéi）此（cǐ），有人提出把省變小，省級行政（zhèng）區劃變為50個，但忽略了省級區劃（huá）大調整的巨大風險。行政區劃（huá）設置，並非像切豆腐那（nà）麽簡單，想切幾（jǐ）塊就切幾塊，其（qí）中（zhōng）蘊涵的利益、曆史（shǐ）、文化都難以“一刀兩斷”。在三級政府架構中，很難想象僅靠省和縣兩級政（zhèng）府，就能把幾千萬甚至上億人口（kǒu）的公共服務搞（gǎo）好。
對國情認識的（de）另一個誤區是混淆了政（zhèng）府級次與治理級次。從政府級次（cì）來看，我國有五級（jí）政府，而從國家分權治理級次來觀察，我國是兩級治理架構，即國家（jiā）、地方兩級分權的治理架構。從世界範圍來看，有的治理級次與政府級次是吻合的（de），而有的是（shì）不（bú）一致的。財政體製的設計首先考慮的應是治理級次，而不是政府（fǔ）級次。從我國兩級治理架構出發，我國的財政體（tǐ）製應分為兩個層麵：國家財政體製，核心是處（chù）理好中央與地方的關係；地方財政體製，核心是建立（lì）財政（zhèng）的轄區責任。在國家層麵，繼續堅持分稅製財政體製，而在地方層麵，財政體製改革不（bú）一定要（yào）照搬國（guó）家分（fèn）稅製，可因地製宜作出選擇（zé）。
三、分權治（zhì）理誤區
從分權與治理（lǐ）來觀察，我國是（shì）兩級分權、兩（liǎng）級治理，即治理（lǐ）級次分為國（guó）家和地方兩級。省直管縣在地方級次，屬於地方治理（lǐ）範疇。地方的巨大差異決定了在推進省直管縣改革進程中（zhōng），不能以所謂“規範”的名義搞“一刀切”的製度安排，而應在兩級治理的框架下，因地製宜，賦予地方更多（duō）自主選擇權。
從兩級治理框架來看（kàn），省直管縣或市管縣，不屬於國家層麵的問題，即地方設立幾級政府，應歸（guī）屬於（yú）地方（fāng）治（zhì）理範疇。如果把層次搞錯了，或者中央不授權地方，當成國家治理範疇的內（nèi）容在全國實施，會帶來嚴重的治理風險。在分稅製改革的問題上（shàng），當時的做法是明智（zhì）的，國家分稅製就是解決中央與地方的財政關係，至於（yú）地方搞（gǎo）什麽樣的體製，讓地方自主選擇。有的省份沒有搞分（fèn）稅（shuì）製，如浙江，而多數（shù）省（shěng）份則是模（mó）仿（fǎng）國（guó）家體製，在（zài）省以下按照“財權與事權相匹配”，各級政府之間（jiān）都實行分稅製，直到鄉鎮一級。在主（zhǔ）體功能區規劃（huá）提（tí）出（chū）之後，這種狀況得到了一定程度的（de）扭轉。但在地方推行分稅製的主張依然大有人（rén）在，在（zài）稅種不夠分的情況下，他們又（yòu）提出全麵實行省（shěng）直管縣改革。這種改革邏輯是脫離實際的，給經（jīng）濟的區域一體化成（chéng）長、城鎮化的健康發展（zhǎn）以及公共服務的（de）規模化提供（gòng）帶來重大風險隱患。
全國流行（háng）學習“浙江經驗”，但沒真正認識浙江，其經驗不可複製，更不能在（zài）全國（guó）推（tuī）行。改（gǎi）革開放初期，浙江的市少，經濟實力弱（ruò），且城市更深（shēn）受計劃經濟（jì）體製的束縛，而農村改革激發了農（nóng）民積極性。浙（zhè）江地少，又有（yǒu）沿海經商的傳（chuán）統，農村工（gōng）商業快速（sù）發展，縣（xiàn）域經濟反而比城市更有活力。在這種（zhǒng）情況下，浙（zhè）江沒有跟著搞市管縣，而隻（zhī）是搞了（le）地改市，實行省直管縣，並下放管理權限。這種做法符合當時的浙江實際。其實，浙江的（de）真正經（jīng）驗不是省直管縣，而是善於也（yě）敢於從本省實際出發，創造性地貫徹落實中央改革開放的精神（shén）。例如（rú）財政體製改革，浙（zhè）江從一開始就沒有照搬國家分（fèn）稅製。現在（zài），不少省份（fèn）已經開始意識到這（zhè）個問（wèn）題（tí），改變了以前機械地套用國家分（fèn）稅製的（de）做（zuò）法，采用了更適合本地實際的地方體製。
不管是省直管縣，還是市管（guǎn）縣（xiàn），都是實現有（yǒu）效治理的路徑選擇，不存在非此即彼的替代關係。20世紀80年代初期（qī），城市自身的經濟實力較（jiào）弱，“小馬拉大車”，輻射作用較小，難以發揮出以城帶鄉的（de）作用，但以城帶鄉的方向沒有錯。當前，我國已經（jīng）從“工業化—城市（shì）化”模式轉換為（wéi）“城市化—工業化”發展模式，城市發展的帶動作用更加明顯，城（chéng）市分層發展，大中小城市必須協調，縣（xiàn）域經濟的發展越來越離不開地方中心城市的牽引和輻射。人口的流動也將是在鎮、縣城、地級市、省會（huì）城市之間分層化，作為地方區域經濟中心的地級市應發揮橋梁和（hé）紐帶作用。過（guò）去，沿海省份的一些鄉村發展（zhǎn）成了城市（shì），而（ér）現在，受土地和地理條件的限製，中西部不可能（néng）大規模再現這種情形。有可能發展（zhǎn）成為地方區域中（zhōng）心的縣域經（jīng）濟，應當（dāng）改為省直管縣，為其成長（zhǎng）創造體製（zhì）條件。但多數縣域經濟很難發展（zhǎn）成為地方區域經濟中心，應當被納入市管（guǎn）縣的一體化發展之中。城鎮化不是遍地開花建設（shè）小城鎮，而是產業（yè）、人口在空間上分層聚集，市管縣仍是實現區域經濟分層發展（zhǎn）的重要體製條件。
（作者：財政部財政科學研究所副所（suǒ）長、研究員）
來源：中國黨政幹部論壇
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